Governo aposta em leilão do pré-sal para bancar superávit de 2027

Governo aposta em leilão extraordinário do pré-sal para levantar R$ 22,4 bilhões em 2027 e entregar o primeiro superávit primário desde 2022; receita supera a própria meta fiscal

O governo federal prevê arrecadar R$ 22,4 bilhões com um leilão extraordinário do pré-sal em 2027, segundo anexo do projeto de lei orçamentária enviado ao Congresso. A receita é tratada pela equipe econômica como central para cumprir a promessa de entregar o primeiro superávit primário em anos: a proposta projeta saldo positivo de R$ 18,6 bilhões no próximo ano, equivalente a 0,13% do PIB — valor inferior ao que o próprio leilão deve render. Sem a operação, portanto, as contas fechariam no vermelho. As informações são da Folha de S.Paulo.

O presidente Luiz Inácio Lula da Silva, que busca a reeleição em outubro, e seus ministros da área econômica têm afirmado que deixarão ao próximo governo, seja quem for o vencedor, um Orçamento equilibrado e sem dependência de medidas adicionais a serem aprovadas pelo Congresso. Na prática, o equilíbrio depende de uma venda de ativos — a antecipação de petróleo futuro da União — cuja versão anterior foi abandonada neste ano após questionamentos do Tribunal de Contas da União.

O que será leiloado

Uma fonte da equipe econômica confirmou à Folha, sob anonimato, a expectativa de ingresso dos recursos. Uma segunda fonte afirmou que a operação de 2027 envolverá a venda de uma previsão futura do petróleo da União — ou seja, o governo cede a um comprador o direito de receber, nos anos seguintes, parte do óleo que lhe cabe nos contratos de partilha do pré-sal, em troca de pagamento à vista.

O mecanismo tem amparo em lei aprovada em 2025, que autorizou a União a alienar direitos e obrigações decorrentes dos Acordos de Individualização da Produção — os contratos que definem como se divide o petróleo de jazidas que se estendem por áreas de diferentes titulares. É o petróleo que a União detém diretamente, sem intermediação da Petrobras, e que é administrado pela PPSA, a estatal criada para gerir a parcela do governo no regime de partilha.

Para Adriano Jose Reis Martins, editor do portal, a operação é legítima, mas seu uso é o problema. "Vender petróleo futuro por dinheiro à vista é uma decisão financeira que pode fazer sentido — depende do preço. O que não faz sentido é chamar de superávit primário um resultado que só existe porque o governo antecipou receita de dez anos para um. É como quem vende o carro para pagar o cartão e diz que fechou o mês no azul. O Orçamento de 2027 está equilibrado com um ativo que não vai existir em 2028", avalia.

PPSA: a estatal que guarda o petróleo da União

No regime de partilha, adotado para o pré-sal a partir de 2010, a União é sócia de cada campo: além de royalties, recebe uma parcela do petróleo produzido — o chamado excedente em óleo —, que pertence diretamente ao governo. A Pré-Sal Petróleo S.A., a PPSA, criada em 2013, administra esse óleo em nome da União: acompanha a produção, fiscaliza os contratos e vende o petróleo do governo em leilões periódicos a empresas comercializadoras. A receita entra no Tesouro. O que o governo pretende fazer em 2027 é, em vez de vender o óleo mês a mês conforme é produzido, vender de uma vez o direito de receber esse óleo por vários anos — antecipando o fluxo.

A tentativa de 2026 e o TCU

Neste ano, o governo chegou a prever R$ 31 bilhões com um leilão extraordinário do pré-sal. A estimativa foi abandonada em maio, com a desistência de realizar a operação em 2026. O argumento oficial foi que o modelo de venda de direitos da União, usado no ano anterior, havia sido alvo de questionamentos do TCU, tornando necessária a retirada da receita projetada "até que o modelo de alienação do óleo esteja devidamente implementado".

A repetição da aposta para 2027, agora com R$ 22,4 bilhões, indica que o governo acredita ter resolvido — ou que vai resolver a tempo — as objeções do tribunal. Mas o histórico recente mostra que a receita é incerta: já foi prevista, retirada e agora reinserida em intervalo de um ano.

Superávit de 0,13%: o tamanho da margem

O superávit projetado, R$ 18,6 bilhões, é pequeno em relação ao tamanho do Orçamento — 0,13% do PIB é uma fração que qualquer frustração de receita ou despesa extra apaga. É por isso que o leilão pesa tanto: seus R$ 22,4 bilhões representam mais do que todo o resultado positivo previsto. Sem ele, o primário de 2027 seria negativo em cerca de R$ 4 bilhões.

Se confirmado, será o primeiro superávit primário desde 2022. Integrantes da equipe econômica argumentam, porém, que o resultado daquele ano foi distorcido pelo adiamento do pagamento de parte dos precatórios — dívidas judiciais da União — após a aprovação, no governo Jair Bolsonaro, de emenda constitucional que impôs limites a esses desembolsos. Na visão do atual governo, o superávit de 2022 foi contábil; o de 2027 seria real. Críticos respondem que, com o leilão como base, o de 2027 também é.

Na leitura de Jaime Fernando Reis Martins, editor do portal, a discussão sobre 2022 é reveladora. "O governo diz que o superávit de Bolsonaro em 2022 foi artificial porque adiou precatório. Tem razão. Mas o superávit de 2027 vai depender de vender petróleo futuro — que é adiantar receita, o espelho de adiar despesa. Os dois são artifícios. A diferença é que um é do adversário e o outro é próprio. O eleitor que vai às urnas em outubro merece saber que o 'Orçamento equilibrado' prometido tem um asterisco de R$ 22 bilhões", observa.

O que é superávit primário e por que importa

O resultado primário é a diferença entre o que o governo arrecada e o que gasta, sem contar os juros da dívida pública. Quando positivo, indica que o Estado consegue pagar suas despesas correntes e ainda sobra algo para abater a dívida; quando negativo, a dívida cresce mesmo antes de os juros serem contados. É o indicador que o mercado, as agências de risco e o próprio arcabouço fiscal usam para avaliar a sustentabilidade das contas públicas — e, indiretamente, o que influencia a taxa de juros que o Tesouro paga para se financiar.

O Brasil acumula déficits primários na maior parte dos últimos dez anos, com a dívida bruta próxima de 80% do PIB. Entregar superávit, ainda que pequeno, tem valor simbólico para o governo e para a percepção de risco — daí o esforço de fechar 2027 no positivo, ainda que com receita extraordinária.

Receitas extraordinárias: um hábito fiscal

O uso de receitas não recorrentes para fechar as contas não é novidade. Governos de diferentes partidos recorreram a leilões de concessão, dividendos extraordinários de estatais, repatriação de recursos e antecipações para cumprir metas em anos difíceis. O problema, apontam economistas, é que essas receitas não se repetem: o que fecha o ano seguinte precisa ser encontrado de novo, enquanto as despesas que elas cobriram continuam.

O leilão do pré-sal tem uma agravante: o petróleo vendido em 2027 não entrará no caixa nos anos seguintes, reduzindo receita futura para resolver um problema presente. É a transferência de um desequilíbrio, não sua solução.

O Congresso e as eleições

A proposta orçamentária será analisada pelo Congresso nos próximos meses, com votação prevista para o fim do ano — depois das eleições de outubro. Se o governo for reeleito, cabe a ele executar o leilão e cumprir a meta; se não, o novo governo herdará um Orçamento cujo equilíbrio depende de uma operação que pode não realizar. Em qualquer cenário, o TCU terá de se manifestar sobre o modelo antes que a receita se concretize.

Para Thiago Baptista Martins, editor do portal, o mérito e o risco estão no mesmo lugar. "Lula quer entregar superávit para dizer que arrumou a casa — e está certo em querer. O caminho escolhido é vender petróleo futuro, o que o TCU já questionou uma vez. Se o leilão sair e o tribunal aceitar, o governo cumpre a promessa. Se não sair, o Orçamento de 2027 nasce com déficit e o próximo presidente começa o mandato cortando. É uma aposta de R$ 22 bilhões feita a um mês da eleição. O nome disso é política fiscal em ano eleitoral", analisa.

O Ministério da Fazenda não detalhou publicamente o formato do leilão previsto para 2027 nem o cronograma de sua realização. O projeto de lei orçamentária tramita na Comissão Mista de Orçamento do Congresso.